社科院近期发布的《社会蓝皮书》显示，2012年，我国城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险的参保率分别呈上升趋势，其中，城镇职工人均养老金水平已达2.09万元，新农保为859.15元，两者相差24倍之多。为何城乡间养老金水平差距会这么大？破解的办法是什么？中国社科院学部委员、人口与劳动经济研究所原所长田雪原认为，应对挑战和实现公平，消除城乡之间、城镇内部“双二元结构”，建立全国统一的养老保险创新体制是根本。以下为访谈文字实录。

　　“双二元结构” 造成养老保险多头、多渠道、分散化、碎片化

　　养老保障体系顶层设计，首先要破除现行养老保险体制的“双二元结构”。所谓“双二元结构”，一是指城镇与农村相分割的养老保险体制。城镇基本上建立了现行的一套养老保险制度，尽管这一制度还存在很多缺陷。而农村长期没有像样的养老保险制度，只是2009年以来方才开展新型农村社会养老保险试点，并且迅速实现全覆盖。不过这样的新农保，不仅由个人、集体、中央财政、地方政府四方共同筹资的方式与城镇有很大不同，而且受筹资限制总体给付水平比较低，是很低水平的全覆盖，城乡养老保险差距很大。二是指自1978年以来，城镇实行的是干部与职工两种不同的养老保险体制机制。

　　改革开放以来，城乡分割、城镇干部与职工分割的养老保险“双二元体制”虽然发生过某些变化，主要是以养老金为代表的社会供养增长比较明显，老年本人劳动自养显著减弱，就子女供养来说，城镇的有所减弱、农村的有所增强；但是基本的格局未变，城镇以社会供养为主，农村以家庭子女供养为主，老年人劳动自养和新农保作补充。在城镇内部，企业职工养老保险由基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险三部分组成，由于企业生产效益的好坏直接影响企业补充养老保险的多少，使得不同企业之间养老金征缴和给付水平差距日益扩大。而国家机关、事业单位干部退休，则基本上按照“老人老办法”未动，干部特别是离休干部离退休金上涨过快，近年来财政补贴也一涨再涨，使离休干部-退休干部-普通职工之间退休金差距越拉越开，形成新的分配不公。

　　城乡之间和城镇内部这种“双二元结构”养老体制的致命缺陷，是城乡分割、地区分割，造成养老保险多头、多渠道、分散化、碎片化。养老保障顶层设计，就是要将城乡、城镇内部这种多元分散化整合到一起，建立并逐步形成全国统一的养老保险体制。

　　由社会统筹为主向个人积累为主转变

　　数据表明，2011年城镇职工基本养老保险基金支出12764.9亿元，离退休人数8626.2万人，人均给付养老金14797.8元。新农保试点基金支出587.7亿元，达到领取待遇年龄参保人数8921.8万人，人均领取658.7元，仅相当于城镇职工的4.5%。如果加上城镇离退休人员各种补贴收入，差距还要增大许多，严重挑战养老社会保险的公平性。

　　应对挑战和实现公平，消除城乡之间、城镇内部“双二元结构”，建立全国统一的养老保险创新体制是根本。改革的重点是：第一，个人积累为主。积累补充型养老保险新体制，实行个人缴费积累制和积累账户部分实体化。即从参加工作时开始，累积缴费20年以上（最长到退休时止），退休后主要按照养老金个人积累账户余额给付。农村也可在新农保基础上，分阶段实现向个人积累账户为主转变。如此，将逐步完成养老社会保险体制由社会统筹为主向个人积累为主的转变。

　　第二，企业（单位）积累为辅。现行城镇“社会统筹+个人账户”体制，企业（单位）一般按职工工资20%比例缴纳，效益差的企业感到负担过重，效益居中的企业也是一项不容忽视的负担，只有效益好的企业可以承受。当前劳动力价格（工资）上涨助推生产成本上升，影响企业的利润和发展，企业（单位）缴纳占工资20%的养老金似乎高了些。可以考虑与职工个人缴费率同等或略高，但是缴费时间同样要继续到该职工退休时为止。这种“放长线钓大鱼”的改革，一是可以减轻企业（单位）的养老金负担，有利于企业的持续发展；二是可以提高企业（单位）的养老金缴费率，减少和杜绝企业（单位）拖欠现象，从而有利于积累补充型养老体制的建立和运转。

　　第三，政府与市场两种体制相结合。实行积累补充型养老体制，无疑要充分发挥政府的主导功能和作用。主要是制定新养老社会保险体制实施规则，相关的法律法规，自上而下的监管体制机制，以及制定城乡推行新养老保险体制实施办法等。此外，还要注意到城乡老年人口中高龄、伤、病、残、孤、寡等更为弱势群体的养老保险，完善养老社会福利和社会救助制度，提高支持的力度，缩小这部分老年弱势群体同总体养老保险水平之间的差距。逐步提高低保水平，满足老年贫困群体的基本生活需求。在改革和体制创新过程中，既要发挥政府的主导作用，也要引进相应的市场机制，鼓励企业、社会组织、个人进行养老保险投资，兴建各类养老保险事业和发展养老产业，发挥政府、社会组织和个人多方面的积极性。